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解读:青海省“十三五”深化医药卫生体制改革规划

2017年08月18日 来源: 青海省医改办

  经2017年7月21日省政府第80次常务会议审议通过,2017年8月6日,省政府印发了《青海省“十三五”深化医药卫生体制改革规划》(青政〔2017〕50号,以下简称《规划》),对我省“十三五”期间深化医改,加快建立符合省情的基本医疗卫生制度做出了安排。

  一、“十三五”医改规划起草的背景和意义是什么?

  “十二五”以来特别是党的十八大以来,在省委、省政府的坚强领导下,全省上下认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署,各地区、各部门扎实推进医改各项工作,取得重大进展和明显成效,有力促进了医疗卫生服务的公平性、可及性、便利性,实现人人享有基本医疗卫生服务迈出了坚实的步伐,为深入推进“十三五”时期医药卫生体制改革奠定了扎实基础。

  “十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段,也是建立健全基本医疗卫生制度、推进健康青海建设的关键时期。当前,深化医改已进入深水区和攻坚期,改革面临的困难增多,难度明显加大。我省卫生资源总量不足、结构不合理、分布不均衡、基层服务能力薄弱等问题仍比较突出,人才不足也成为提升医疗服务能力的重要瓶颈之一。同时,随着经济发展进入新常态,工业化、城镇化、人口老龄化进程加快,以及疾病谱变化、生态环境和生活方式变化等,都对深化医改提出了更高要求。

  为统筹谋划“十三五”期间医改工作,制定了《规划》,旨在巩固前期改革成果、认真总结经验的基础上,进一步统一思想、坚定信念、增强定力,推动医改由打好基础转向提升质量、由形成框架转向制度建设、由单项突破转向系统集成和综合推进,努力探索欠发达地区深化医改的模式,为保障人民健康、促进经济社会发展增添新动力。

  二、我省深化医改取得了哪些重大进展和明显成效?

  2009年深化医改启动以来,省委、省政府高度重视,精心组织实施。2015年国家将我省列为全国综合医改试点省后,省委、省政府把综合医改列入我省三大“国字号”改革,摆在重要位置,着力推进。全省上下认真贯彻落实党中央、国务院的决策部署,统筹安排,突出重点,攻坚克难,扎实推进改革各项工作,深化医改取得重大进展和明显成效。

  一是全民医保制度基本建立,筹资保障水平大幅提升。建立了以基本医保为基础,大病医疗保险为补充,医疗救助、应急救助、职工医疗互助为托底的五项医疗保障制度,构建了全民医保安全网。建立城乡居民医保制度,实现“六统一”,积极推进复合型医保支付方式改革,有效控制了医疗费用不合理增长。全面实施覆盖所有病种的大病医疗保险制度,建立疾病应急救助制度,医疗救助水平不断健全完善,有效减轻了群众看病就医负担。实施商业保险机构经办基本医保服务工作,探索推进了医保多元化管理模式。

  二是公立医院改革持续深化,管理运行机制初步建立。71所县级、19所市(州)级、14所省级公立医院全面推开综合改革,实现从县级到省级公立医院改革全覆盖。全省各级公立医院全部取消药品加成,实行零差率销售。全面推行管理体制、补偿机制、人事分配制度等改革,符合省情的公立医院运行机制初步建立。核增基层医疗机构和县级公立医院人员配备总量4316名,确定市(州)级公立医院编外聘用员额,建立了灵活的用人机制。全面实施医疗服务价格改革,医疗服务项目由4049种调整为9714种。初步建立了维护公益性的公立医院运行新机制。

  三是分级诊疗制度逐步建立,就医新秩序初步形成。率先在全国推行覆盖省市(州)县乡四级医疗机构的分级诊疗制度,制度体系逐步完善。积极推进医疗联合体建设,组建了3个省级区域医联体、3个省级专业学科联合体和9个慢病中心,8个地区以市(州)级公立医院为核心组建医联体,积极推进县乡村医疗卫生服务一体化,开展城乡居民签约服务和社区医疗、健康保健。开展多层次精准化的对口帮扶,不断加大人才培养力度,基层医疗机构服务能力得到明显提升,初步形成基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗新格局。

  四是基层综合改革成效明显,公共卫生服务水平提升基层医疗机构实行新的人事分配制度,人员编制总量比改革前增加了50%,以岗定薪、岗变薪变、优绩优酬、奖优罚劣,建立多渠道财政补偿机制,人员工资、运行经费和药物零差率销售缺口及发展经费列入财政预算,实行全额拨款,基层结束了以药补医的历史,基层医疗机构回归公益性。基本公共卫生服务经费政府补助标准提高到50元,服务项目增加到15类,均等化水平逐步提高。提高了村医财政补助标准,夯实了基层网底功能。

  五是基本药物制度基本建立,药物供应体系逐步健全。全省公立医院和所有村卫生室、乡镇卫生院、城市社区卫生服务中心全部实施基本药物制度,基本药物品种达到720种。健全药品供应保障机制,全面实行省级集中招标采购,推行网上阳光招采,将高值医用耗材纳入省级集中采购,有效减轻群众用药负担。药物配送率稳定在97%以上。

  “十二五”时期,通过加快推进医药卫生体制改革,人民健康水平显著提升,2015年居民人均预期寿命比2010年提高1.8岁;基本医疗服务可及性显著提升,80%以上的居民15分钟内能够到达最近的医疗点。医药费用不合理增长势头得到初步遏制,2015年个人卫生支出占卫生总费用比重降至23.9%,群众获得感不断增强,看病贵、看病难、看病远问题有效缓解,医药卫生体制改革在国民经济和社会发展中的重要作用日益显现。

    三、“十三五”期间医改的总体思路是什么?
  “十三五”期间的医改工作,将全面贯彻党的十八大、十八届历次全会和省十三次党代会精神,深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,紧紧围绕“四个全面”战略布局,以“四个扎扎实实”重大要求和“四个转变”新思路为引领,按照省委、省政府的决策部署,坚持正确的卫生与健康工作方针,以维护和增进人民健康为宗旨,全面推进卫生与健康领域的理论创新、制度创新、管理创新、技术创新,加快建立符合省情的基本医疗卫生制度,不断提高全省人民健康水平,为推进健康青海建设、全面建成小康社会提供坚实基础。

  四、“十三五”期间医改要实现的主要目标有哪些?

  “十三五”期间的医改工作,将在注重保持政策的连续性和稳定性的同时,针对人民健康需求和经济社会发展的新变化,突出前瞻性和创造性,注重长远目标与近期重点相结合,分阶段、分步骤实施。

  2017年,基本形成较为系统的基本医疗卫生制度政策框架。分级诊疗政策体系逐步完善,现代医院管理制度和综合监管制度建设加快推进,全民医疗保障制度更加高效,药品生产流通使用政策进一步健全,力争在基础性、关联性、标志性改革方面取得新突破。

  到2020年,建立符合省情特点的覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度,形成比较完善的公共卫生服务体系和医疗服务体系,比较健全的医疗保障体系,比较规范的药品供应保障体系和综合监管体系、比较科学的医疗卫生机构管理体制和运行机制。努力实现人人享有安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务,基本适应人民群众多层次的医疗卫生需求,居民人均期望寿命比2015年提高2岁,孕产妇死亡率下降到25/10万,婴儿死亡率下降到10‰,5岁以下儿童死亡率下降到12‰,居民个人卫生支出占卫生总费用的比重控制在25%以下。

  五、“十三五”期间医改工作整体构架是什么?

  十三五”期间,深化医改工作将全面贯彻落实全国和我省卫生与健康大会精神,以建立符合省情的基本医疗卫生制度为重点,在分级诊疗、现代医院管理、医疗保障、药品供应保障、综合监管等5项制度建设上取得突破。同时,统筹推进相关领域改革。

  六、分级诊疗制度建设的主要内容有哪些?

  “十三五”期间的分级诊疗制度建设工作,将在坚持居民自愿、基层首诊、政策引导、创新机制,以家庭医生签约服务为重要手段,推进建设多种形式的医疗联合体,鼓励各地结合实际推行多种形式的分级诊疗模式,推动形成基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的就医新秩序。

  一是健全完善医疗卫生服务体系。优化医疗卫生资源布局,明确各级各类医疗卫生机构功能。建立省级危重症救治中心,健全基于互联网、大数据技术的分级诊疗信息系统。加强医疗质量控制。实施中(藏蒙)医药传承与创新工程,充分发挥中(藏蒙)医药在“治未病”、重大疾病治疗和疾病康复中的重要作用。将驻青军队医疗机构全面纳入分级诊疗体系。建立健全突发急性传染病医疗救治网络。

  二是提升基层医疗卫生服务能力。强化乡镇卫生院、社区卫生服务中心基本医疗服务能力建设。加强县级公立医院综合能力建设和学科建设,通过鼓励大医院医师下基层、医师多点执业、退休医生开诊所以及加强对口支援、实施远程医疗、推动建立医疗联合体等,把大医院的技术传到基层。进一步完善基层管理和运行机制。

  三是引导医疗机构积极参与分级诊疗。进一步完善和落实医保支付和医疗服务价格政策,加强三级公立医院参与分级诊疗的积极性和主动性,三级公立医院收治疑难复杂和危急重症患者,逐步下转常见病、多发病和疾病稳定期、恢复期患者。积极引导非公立医疗机构参与分级诊疗。全面建设多种形式的医疗联合体。积极发展远程医疗,推进医联体内实行医保总额付费等方式,引导医疗联合体内部形成顺畅的转诊机制。

  四是推进形成诊疗康复长期护理连续服务模式。明确医疗机构急慢分治服务流程,建立健全分工协作机制,畅通医院、基层医疗卫生机构等慢性病医疗机构间的转诊渠道,形成“小病在基层、大病到医院、康复回基层”的合理就医格局。

  五是建立家庭医生签约服务制度。通过提高基层服务能力、医保支付、价格调控、便民惠民等措施,鼓励城乡居民与基层医生或家庭医生团队签约。完善双向转诊程序,建立健全转诊指导目录,重点畅通向下转诊渠道,逐步实现不同级别、不同类别医疗机构之间有序转诊。对符合规定的转诊住院患者连续计算起付线。

  七、现代医院管理制度建设的主要内容有哪些?

  “十三五”期间,将进一步巩固完善县级公立医院综合改革,持续深化市州级公立医院综合改革,全面推进省级公立医院综合改革。2017年,全面推进军队、武警、中(藏蒙)医院综合改革,初步建立决策、执行、监督相互协调、相互制衡、相互促进的管理体制和治理机制。到2020年,基本建立符合省情特点的权责清晰、管理科学、治理完善、运行高效、监督有力的现代医院管理制度,建立维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制和科学合理的补偿机制。

  一是完善公立医院管理机制。妥善处理医院和政府关系,深化公立医院“政事分开”、“管办分开”,推动医院管理模式和运行方式转变。完善公立医院法人治理结构和治理机制,落实公立医院内部人事管理、机构设置、收入分配、副职推荐、中层干部任免、年度预算执行等自主权。建立健全公立医院全面预算管理制度、成本核算制度、财务报告制度、总会计师制度、第三方审计制度和信息公开制度。

  二是建立规范高效的运行机制。破除“以药补医”机制,巩固取消药品加成(不含中藏蒙药饮片)成果,通过调整医疗服务价格、加大政府投入、改革支付方式、降低医院运行成本等,建立科学合理补偿机制。逐步建立以成本和收入结构变化为基础的医疗服务价格动态调整机制,加强分类指导,理顺不同级别医疗机构间和医疗服务项目的比价关系,逐步实行公立医院医疗服务项目价格分类管理。建立有利于中(藏蒙)医特色优势发挥的运行新机制。

  三是建立符合医疗卫生行业特点的编制人事和薪酬制度。创新公立医院编制管理方式,合理核定我省各级公立医院用人总量,建立动态调整机制。落实公立医院用人自主权。结合实际,在现有水平基础上合理确定公立医院薪酬水平和绩效工资总量,逐步提高人员经费支出占业务支出的比例。

  四是建立以质量为核心、公益性为导向的医院考评机制。健全医院绩效评价体系,机构考核涵盖社会效益、服务提供、质量安全、综合管理、可持续发展等内容,重视体现公益性的工作。将落实医改任务列入考核指标,强化医院和院长的主体责任。医务人员考核突出岗位工作量、服务质量、行为规范、技术难度、风险程度和服务对象满意度等指标。

  五是控制公立医院医疗费用不合理增长。结合各市州医疗费用增长水平和增长幅度等,设定各市州及省级公立医疗机构医疗费用增长控制目标。强化医保对医疗服务的监管控制作用。落实处方点评制度。将控费目标纳入医院目标管理责任制和绩效考核范围。

  六是开展医院管理服务创新。深化以病人为中心的服务理念,不断完善医疗质量管理与控制体系,加强临床路径管理,推广应用基本药物和适宜技术,优化服务流程,全面推行便民惠民措施。

  八、全民医保制度建设的主要内容有哪些?

  “十三五”期间的全民医保制度建设工作,将按照保基本、兜底线、可持续的原则,围绕资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化三个关键环节,加大改革力度,建立高效运行的全民医疗保障体系。

  一是健全基本医保稳定可持续筹资和报销比例调整机制。进一步完善基本医保多渠道筹资机制,在提高政府补助标准的同时,适当提高个人缴费比重。逐步建立城乡居民医保个人缴费标准与居民收入相挂钩的动态筹资机制,健全与筹资水平相适应的基本医保待遇动态调整机制,不断完善城乡居民医保省级统筹工作。加快建立异地就医直接结算机制。

  二是深化医保支付方式改革。健全医保支付机制和利益调控机制,实行精细化管理。全面推行按病种付费为主,按人头、按床日、总额预付等多种付费方式相结合的复合型付费方式,探索实行按疾病诊断相关分组付费(DRGs)方式。落实对中(藏蒙)医药服务的支持政策,探索符合中(藏蒙)医药服务特点的支付方式。

  三是创新医保管理体制改革。在城乡居民基本医保实现“六统一”的基础上,探索开展设立医保基金管理中心的试点,承担基金支付和管理、药品采购和费用结算、医保支付标准谈判、定点机构的协议管理和结算等职能。加快探索推进医保管办分开,创新医保经办服务模式。

  四是健全完善重特大疾病保障机制。在全面实施城乡居民大病保险基础上,采取降低起付线等措施,提高大病保险对建档立卡贫困人口支付的精准性。加大医疗救助力度,不断完善重特大疾病医疗救助工作,进一步完善重特大疾病门诊和住院救助政策,完善疾病应急救助制度。

  五是鼓励工会等社会团体开展多种形式的医疗互助。坚持公益性、互助性、专业性,根据不同社会群体的实际困难和需求愿望,开展医疗互助活动,依靠集体力量提高群众抵御风险能力。

  六是推动商业健康保险发展。鼓励和支持商业保险机构参与医保经办服务,形成多元经办、多方竞争的新格局。加快发展医疗责任保险、医疗意外保险,探索发展多种形式的医疗执业保险。丰富健康保险产品,强化健康保险的保障属性。

  九、药品供应保障制度建设的主要内容有哪些?

  “十三五”期间,将实施药品生产、流通、使用全流程改革,调整利益驱动机制,建立较规范的、以基本药物制度为基础的药品供应保障体系,理顺药品价格,实现药品安全有效、价格合理、供应充分。

  一是实现基本药物制度城乡全覆盖。巩固市(州)、县、乡、村四级医疗机构实施基本药物制度成果,推动基本药物的目录、标识、价格、配送、配备使用等方面实行统一政策。采取政府购买的方式,推进非政府办基层医疗卫生机构使用基本药物。加强儿童、慢性病人等特殊人群用药保障。

  二是进一步完善药物政策体系。推动医药分开,探索医院门诊患者多渠道购药模式,患者可凭处方到零售药店购药。进一步完善药品价格形成机制。建立健全医保药品支付标准。完善药品储备制度,加强中(藏蒙)药材质量管理。探索建立医院总药师制度,完善医疗机构和零售药店药师管理制度。

  三是完善药品和高值医用耗材集中采购。进一步完善省级集中采购办法,落实公立医院药品分类采购,坚持集中带量采购原则,推进跨区域联合采购,推进省际间联合带量采购。实施药品采购“两票制”改革。完善药品价格谈判机制,建立统分结合、协调联动的药品价格谈判制度。开展高值医用耗材、检验检测试剂、大型医疗设备集中采购。

  四是推进药品供应领域改革。推动企业提高创新和研发能力,提高产业集中度。建立更加科学、高效的药品审评审批体系。加快推进仿制药质量和疗效一致性评价。强化民族药材质量标准建设。严格医疗器械审批,落实药品上市许可持有人制度相关工作。建立健全短缺药品监测预警和分级应对机制。完善儿童用药、卫生应急药品保障机制。

  五是深化药品流通体制改革。制定出台药品流通体制改革实施方案,加快构建药品流通统一开放、竞争有序的市场格局,形成现代流通新体系。加快发展药品现代物流,鼓励区域药品配送城乡一体化。推动流通企业向智慧型医药服务商转型。推广应用现代物流管理与技术,规范医药电商发展,健全中药材现代流通网络与追溯体系。

  十、综合监管制度建设的主要内容有哪些?

  “十三五”期间,将进一步健全医药卫生制度体系,完善与医药卫生事业发展相适应的监管模式,推进监管法制化和规范化,建立健全职责明确、分工协作、运行规范、科学有效的综合监管长效机制,提高综合监管效率和水平。

  一是构建多元化的监管体系。完善政府监管主导、第三方广泛参与、医疗卫生机构自我管理和社会监督为补充的多元化综合监管体系。利用信息化手段对所有医疗机构诊疗行为和费用开展全程监控和智能审核,加强医保智能审核技术应用。建立健全社会共治机制,加大信息公开力度,拓宽公众参与监管的渠道。

  二是强化全行业综合监管。健全医药卫生法规和标准,推动监管重心转向全行业监管。实行属地化监督,建立健全综合监管保障机制。推行“双随机”抽查,抽查情况及查处结果及时向社会公开。建立违法违纪“黑名单”制度,对进入“黑名单”的机构和人员依法依规严肃处理。加强医疗养生类节目和医疗广告监管,促进社会办医健康发展。完善基本医保基金监管制度,强化药品质量监管和药品价格行为监管,规范药品流通市场秩序。

  三是引导规范第三方评价和行业自律。完善相关政策制度,鼓励符合条件的第三方积极开展或参与评价标准的咨询、技术支持、考核评价等工作,推动医疗机构考核评价由政府主导逐步向独立第三方评价转变。强化行业自律,推动行业组织建立健全行业管理规范和准则。

  十一、统筹推进相关领域改革的具体内容有哪些?

  在重点抓好5项制度建设的同时,“十三五”期间还将统筹推进3个方面工作:

  一是健全完善人才培养使用和激励评价机制。健全医务人员培训培养制度,加强医教协同,建立完善医学人才培养供需平衡机制。大力推进全科医生制度建设,加大全科医生培养培训力度。实施中藏医传承与创新人才工作,建立健全中藏医药师承教育制度。完善岗位设置管理制度和公开招聘制度。允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平,允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励。落实艰苦边远地区津贴、乡镇工作补贴政策,完善职称晋升体系和晋升办法。

  二是加快形成多元办医格局。鼓励社会力量兴办健康服务业,落实在市场准入等方面同等对待的政策措施,鼓励社会力量投向满足群众多元需求的服务领域,鼓励发展儿科、精神科、老年护理等薄弱的专科医疗机构。促进医疗与养老融合,发展健康养老产业。促进医疗与旅游融合,加快推进健康旅游产业发展。促进互联网与健康融合,发展智慧健康产业。促进中(藏蒙)医药健康服务发展,实现中(藏蒙)医药健康养生文化的创造性转化、创新性发展。

  三是推进公共卫生服务体系建设。建立专业公共卫生机构与医疗机构、基层医疗卫生机构分工协作机制,健全基本公共卫生服务项目和重大公共卫生服务项目遴选机制,完善政府购买基本公共卫生服务项目政策。完善公共卫生服务项目经费分配方式以及效果评价和激励约束机制,发挥专业公共卫生机构和医疗机构对项目实施的指导和考核作用,考核评价结果与服务经费拨付挂钩。

  十二、如何保障落实“十三五”医改规划?

  落实好“十三五”医改规划的保障措施,就是要做到“五个强化”。一是强化组织领导。各地由党委和政府主要负责同志或一位主要负责同志担任医改领导小组组长,亲自负责医改工作,充分发挥医改领导小组的统筹协调作用,统一推进医疗、医保、医药联动改革。二是强化责任落实。各级政府要落实领导责任、保障责任、管理责任、监督责任,建立责任落实和考核的刚性约束机制。加大政府卫生投入力度,到2020年,全面落实政府对符合区域卫生规划的公立医疗机构投入政策,逐步偿还和化解符合条件的公立医院长期债务。加强各级各类医疗卫生机构党组织建设。三是强化改革创新。各地各部门要尊重基层首创精神,鼓励因地制宜大胆探索,推进改革取得新突破。加强政策指导,开展经验交流,积极总结推广好经验好做法。四是强化督查评估。建立健全科学、规范、合理的督查评估制度,充分发挥第三方评估作用,强化结果运用和激励问责,建立定期通报和考核奖惩制度。增强医改监测的实时性和准确性,将监测结果充分运用到政策制定、执行、督查、整改全过程。五是强化宣传引导。加强正面宣传和舆论引导,加强政策解读,及时回应社会关切,合理引导社会预期,提高群众对改革的知晓率和参与度,提高医务人员投身改革的积极性和能动性。

主办:青海省卫生和计划生育委员会
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